四、我国城镇住房保障方式选择

　　(一)不同住房保障方式及其存在条件

　　1. “砖头补贴”和“人头补贴”

　　综合来看，世界各国的住房保障方式只有两种：“砖头补贴”和“人头补贴”。“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。

　　“砖头补贴”一般有两种做法：

　　一是政府直接建造大量低租金公房供住房困难户、低收入户居住，国外一般称为公共住房(public houses)。

　　二是政府有条件地向建造低收入家庭出租住房的房地产企业或各种非盈利组织提供财政补贴，例如上世纪60年代，美国开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房，为此颁布了“低于市场水平利率”的贷款计划；加拿大的可支付租赁住房的私人和非营利开发商可以获得长期低利率的贷款等。

　　“人头补贴”一般也有两种做法：

　　一为直接补贴，即为低收入租房者或提供低租金住房的房主提供现金补贴。例如，美国住房选择优惠券计划将住房支出超过收入30%认定为过度消费负担，并以此为参考对住房需求者进行补贴；从1971年开始，加拿大联邦政府一直参与分摊省政府在租金补助中的支出，管理部门与业主之间就租赁房屋的租金达成一致，然后为这一房屋选择租户，并确定与其收入相适应的租金；租户向业主支付与其收入相适应的租金，剩余部分由政府补贴，共同达到业主要求的租金。

　　二为间接补贴，即通过减免税收或贴息来补贴购房自住者 。例如，加拿大的“创新低成本住房计划”主要针对上世纪六十年代末期和七十年代初期，在房价增速明显高于收入增长的情况下，为了帮助低收入家庭购房置业，允许采用低于市场利率的贷款利率为低收入家庭购房置业提供贷款。而为刺激房地产业的发展，让低收入者拥有住房，美国政府也采取了相应的税收减免政策。

　　2. “砖头补贴”和“人头补贴”转变的条件

　　世界多数国家的住房保障方式都已经经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”的转变(见表8)，方式转变的背景和条件如下：

　　第一，住房短缺不再成为主要矛盾。市场上住房供给充分，住户需要的是支付能力上的援助。也就是说，低收入住房问题矛盾的核心是租金在居民家庭收入中所占比重过高而不是合适的住房供应不足。

　　第二，“砖头补贴”的建设资金负担太重。政府大规模建造公共住房投资巨大，资源无法实现有效配置，运营中存在人力资源耗费巨大，管理效率不高的现象，所以近二十多年来，发达国家越来越倾向于通过货币化补贴的方式进行住房保障。

　　第三，“人头补贴”的效率优于“砖头补贴”。大量的研究文献表明，直接的公共住房建设或对建设者的补贴将降低整个住房市场的运行效率，考虑政府的支出成本和承受能力以及对住房存量市场的吸纳作用，消费者补贴是更有效的住房保障模式。

　　(二)城镇范围内现有住房存量状况分析

　　城镇人口是指居住在城镇范围内的全部常住人口，对应于此口径，住房状况应该分析城镇范围内的全部住房。

　　1.城镇住房存量中60平方米以下小户型住房比例达到40%，其中1居室和2居室比例超过90%

　　按照2007年8月颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：新建廉租住房套面积控制在50平方米以下，新建经济适用房套面积控制在60平方米左右。截止到2005年末，城镇住房存量中户型面积在50平方米以下的住房占比为30%，其中1980年以后建造的住房比例为20%；城镇住房存量中户型面积在60平方米以下住房占比为40%，其中1980年以后建造的住房比例为30%。

　　2. 城中村住房成为城市外来人口的廉租房

　　改革开放后人口流动加剧，全国大大小小的城市中，迁移人口成为了城市居民的重要组成部分。2005年，全国城市范围内，迁移人口比重为28.6%，外地农村户籍和非农户籍各占50%左右。部分经济发达的城市和地区，外来人口的比重更高，2005年迁移人口的比重北京为39.7%、上海为39.7%、广州为47.1%、重庆为18.5%。

　　在城市外来人口大潮中，有大量收入低下的劳动力，租住不起城市居民的出租房屋，又没有政府的廉租房可住，很多人员选择了价格低廉、手续方便、管理松散的城中村出租屋居住，北京、上海等城市有超过一半的外来农村人员都租住在城中村里。与城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重庆等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的三分之一左右。城中村住房是不折不扣的廉租房！

　　3. 近年城镇住房增量中的小户型住房比例保持较高水平

　　在随城镇化浪潮进入城镇范围的“城中村”和“农转非”住房中，小户型住房有相对较高的比例，厨厕完全的户建筑面积在60平方米以下的住房占比为20%。其中，户建筑面积在50平方米以下的住房占34.6%，其中厨厕完全的住房占15%；户建筑面积在60平方米以下的住房占42%，其中厨厕完全的住房占20%；户建筑面积在90平方米以下的住房占55%，其中厨厕完全的住房占30%；户建筑面积在90-120平方米的住房占13.7%，其中厨厕完全的住房占10.7%；户建筑面积在120平方米以上的住房占31.4%，其中厨厕完全的住房占26.7%。

　　(三)城镇住房保障方式选择

　　1.我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主“砖头补贴”为辅

　　保守的估计，城镇范围内扣除城中村住房后，2005年50平方米以内厨房和厕所设施齐备的住房占全部城镇住房的比例为10.3%。显然，对应本报告做出的5%的城镇住房保障范围，10.3%的小户型住房是足够的。

　　考虑城镇化进程和人口自然增长因素下，城镇廉租房用户每年增加40万户，按50平方米/户计算，每年需要住房增量2000万平方米，不到每年城镇竣工住宅6亿平方米的5%。根据2000-2005年城镇住宅竣工数据，城镇住宅每年建设增量中50平方米以下的住房比例为25%。可见，从增量角度看，近年城镇住宅建设面积结构仍可以满足廉租房增量的要求。

　　总之，从户型结构看，50平方米以下小户型住房无论从存量还是从增量看，相对廉租房的需求都是足够的。

　　2. 加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用

　　住房过滤理论证明了：在住房存量资源丰富的条件下，对低收入阶层实行“人头补贴”要比“砖头补贴”更有效率，更能节约社会成本。

　　当前，我国城镇住宅存量中90平方米以下的小户型住房占比达到70%，一方面说明，现有小户型住房数量可以满足城镇住房保障体系的需要，另一方面也说明，我国城镇居民家庭住房改善性需求很大程度上还没有得到满足。因此，推进二手房市场发展，对低收入家庭提供适当住房补贴，加快存量住房的过滤，是完善我国现有城镇住房保障制度、促进住房市场发展、满足不同层次住房需求的良好选择。

　　3. 不同人群住房保障方式选择

　　我国现行的城镇住房保障政策体系由经济适用房政策、廉租房政策、住房公积金政策、政府和企事业单位对职工的住房补贴政策、针对社会“夹心层”人群的所谓经济租用房和“双限商品房”等政策共同政策构成。其中，住房补贴政策伴随着职工工资改革逐步到位和工资水平的不断提高，将逐步消失；2007年新的劳动合同法出台以后，国家要求城镇所有企事业单位都要为其按用工合同聘用的人员包括农民工在内提供包括住房公积金在内的“三险(基本养老、医疗、工伤保险)一金(住房公积金)”，住房公积金政策将面向所有职工而成为普遍住房优惠政策。本报告在此对这两类政策不进行详细分析。

　　廉租房政策、经济适用房政策、“双限商品房”政策、经济租用房政策是需要区别不同保障对象的，目前这几种政策基本都是采用“砖头补贴”方式，即各地政府新建住房以满足不同保障对象的住房需求。如前文所述，大量“砖头补贴”方式并不适合我国国情。

　　而且，如此多的保障模式过于烦琐和复杂，目前我国城镇居民收入来源不透明，在享受不同住房保障政策的城镇居民家庭收入划分上难以完全准确和实现公平，如果保障方式划分过细，则具有无限可分的“夹心层”家庭存在，这使得相关管理在审核城镇居民家庭享受不同保障水平的资格准入上的实际操作难度很大，住房保障方式政策设计愈细愈不利于实际管理和操作。

　　本报告认为，按照住房保障的内涵，我国城镇住房保障体系应以廉租房为主，将经济租用房与廉租房合并，立足国情，满足基本住房需要，保障方式要以“人头补贴”为主“砖头补贴”为辅；现阶段可以建设适量经济适用房作为过渡，长期看，经济适用房和“双限商品房”应逐步退出住房保障体系。