三、我国城镇住房保障对象范围界定

　　参考国际经验，住房保障对象范围因国而异。从整体上看，欧美发达国家和亚洲的新兴经济国家的住房住障范围分为两种类型和两个阶段。两种类型是指，一种是新加坡、瑞典等高福利国家，几乎涵盖了全国国民，如新加坡有近90%的家庭居住在组屋；另一种是以美国为代表的发达国家，基本上把中低收入家庭纳入住房保障范畴。两个阶段是指，在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在近些年的居住升级阶段，住房保障的顾及面缩小许多，重点转向中低尤其是低收入家庭。

　　近几十年来，我国的住房制度经历了由大规模公房建设向房地产市场发展的转变，在自建住房、公房出售和房地产市场迅速发展的背景下，2005年我国城镇居民的住房私有化率达到89%(其中自有自住的比例为78%，自有出租的比例为11%)，用来出租的公房和其他性质的住房只有11%，城镇人均住房建筑面积平均为28.42平方米 ，城镇人口不存在普遍的住房短缺。显然，我国目前已经进入了住房升级阶段，按照国际经验，住房保障的顾及面在这一阶段应主要关照中低收入家庭。同时，我国住房保障是低水平的基本保障，也决定了住房保障范围只能面向低收入群体。

　　具体界定我国住房保障对象必须要明确以下三个问题：

　　第一，由于城乡“二元”制和近年快速城镇化的发展，我国城镇人口的构成比较复杂，构建城镇住房保障制度，清晰地分析城镇常住人口的构成和变化是研究前提。

　　第二，在近几十年我国经济体制改革和转轨的过程中，城镇范围内不同群体受到的影响是不同的，对自身住房问题的解决能力也产生了连带影响。由于制度变迁导致的住房困难家庭是住房保障制度必须要解决的人群。

　　第三，按照家庭可支配收入25%的标准量化分析各收入阶层的住房支付能力，确定保障群体的范围。但对于最低收入阶层，因为其不仅缺乏租金支付能力，住房设施和服务的消费能力仍不足。因此，这部份租赁住房的人群如果住进公共住房(即廉租房的实物配租形式)，住房运营费用仍需要国家补贴；如果采用发放居民住房补贴，补贴数额不仅仅包括房租补贴，还需要包括住房运营消费的补贴，例如物业费、采暖费等等。本报告内容只分析住房保障对象的范围，对如何计算补贴数额并不进行详细分析。

　　(一)城镇人口中不同群体的住房支付能力分析

　　20世纪90年代后期，在中国社会结构转型和经济体制转轨的过程中，城镇居民家庭贫富差距逐步扩大。受改革和制度变迁的影响，城镇原有户籍人口中与住房困难相联系的人群主要有：

　　1. 城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工家庭

    这些家庭分为两类，一类虽然享受了公房分配的待遇，但享有的公房房龄较长面积较小设施较差，目前由于收入很低无力改善住房条件，其中聚集居住的区域逐渐演变成住房条件恶劣的棚户区。另一类家庭则一直没有享受到福利分房的待遇，下岗之后更无力改善住房条件。

　　2. 城镇原户籍人口中1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员

    按照国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)的规定，这部分人员应该享受住房补贴。近年来伴随着我国职工工资水平的不断提高，住房补贴政策在全国很多已经实施公务员工资改革的城市的机关单位取消，但在未实现工资改革的国有事业单位和国有企业仍在延续和保留 ，无房职工拿到单位的住房补贴后自行租房居住。从非国有单位看，除个别企业为引进技术和管理人才而对部分职工提供住房补贴外，由于非国有单位市场化的用工方式和工资支付方式，职工相关的住房消费已经纳入对职工的工资收入之中，因而非国有单位很少有单位直接向职工特别发放住房补贴的现象，部分职工属于城镇低收入阶层。

　　由于房改实施和制度变迁的影响，我们认为对城镇居民家庭中有住房资产者和无住房资产者的保障目标是不一样的。对有住房资产低收入家庭的保障目标是帮助其实现拥有自有产权条件下的住房改善，政策应考虑要帮助其买到合适的住房而不仅仅是租到合适的住房；而对于没有住房资产的低收入家庭，政策设计首先应帮助其租到合适的住房而不是买到合适的住房。

　　值得注意的是，许多年轻人的住房问题主要体现在就业初期收入较低阶段，是暂时性的，之后会随着收入的增加自身解决住房问题。因此，规范住房租赁市场，保证充足的租赁住房房源，有助于这部份人员在就业初期解决住房问题。

　　此外，公务员作为特殊群体，房改以来其住房问题一直被列入住房保障的范围，成为“保障泛化”的重要体现。本报告认为，公务员不宜统一纳入住房保障体系。

　　3. 城镇户籍人口低收入阶层住房支付能力不足

　　城镇户籍人口住房主要通过自建、购买或租赁公房来解决，到住房市场租赁住房的比例仅有2.6%。2005年，城镇非农户籍人口(下面简称为城镇户籍人口)的住房解决方式为：自建住房19.4%，购买商品住房19.6%，购买经济适用房9.1%，购买原公有住房32.3%，租赁公房的比例为12.3%，租赁市场住房的比例为2.6%，其他解决方式为4.6%(见图6)。

　　总体看，城镇户籍人口住房不存在普遍性的住房短缺，住房保障涉及的问题应该是如何满足低收入家庭的住房改善要求和新增家庭的住房需求。

　　4. 长期留在城镇符合相应条件的农民工建议纳入城镇住房保障范围

　　农民工在城镇人口中的占比为11%。本报告中分析的农民工是指居住在城镇住房内的外来农村务工人员，还有部分农民工住在建筑工地等集体宿舍中。对于在用工单位集体宿舍中居住的农民工，国务院24号文明确指出：“用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所”，因此本报告在此暂不分析此部分农民工。

　　大批进城的农民工，从事低端劳动，收入低下。受户籍制度的约束，虽然常住城镇地区却不能进入城市主流社会，绝大多数居住条件很差。根据国家统计局相关调查数据分析，农民工中租房比例为75.12%，其中租赁市场住房的比例为65.6%，租赁公房的比例为9.5%；农民工中还有不到10%(9.72%)比例的人员通过自建(3.2%)、购买商品房(4.9%)、购买经济适用房(0.7%)、购买公房(0.9%)实现了住房自有，这部份群体不在住房保障考虑的范围内。因此，本报告只对农民工进行租房支付能力分析。

　　5. 低收入“城漂”租房支付能力不足

　　本报告定义的“城漂”特指有城镇户口的迁移人员。不同于农民工，“城漂”的收入较高，在城镇范围内四种户籍性质的住户中，“城漂”收入最高，平均每月为2734元(见图8)。“城漂”人员拥有自有住房的比例为55%(自建6.2%、购买商品房30%、购买经济适用房5.7%、购买公房13%)，租赁公房的比例为11%，只有25%的“城漂”到市场租赁住房居住。应用国家统计局相关数据分析，“城漂”中有30%的低收入家庭无力租赁市场价住房。

　　“城漂”家庭在城镇家庭中的占比为10.4%，按25%的“城漂”到市场租赁住房居住，其中30%比例为低收入估计，2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的家庭约占城镇家庭的1%。

　　(二)城镇住房保障对象范围界定

　　本报告对我国城镇住房保障对象范围的界定

　　通过对城镇不同低收入群体的住房支付能力分析，本报告认为我国城镇家庭中存在住房支付困难、需要界定为住房保障对象的住户主要有六种类型

　　第一，城镇户籍人口中最低收入户(其收入在平均收入20%以下)拥有自有房产的家庭，即使“卖旧换新”，仍然没有足够的住房改善能力。这部份群体面临的主要住房问题是住房质量的提升，他们的生活聚集地“棚户区”改造必须有政府的资助；根据政府财力，可以从最低住房面积的住户开始逐步开展住房资助。按最先为人均10平方米以下的住户和“棚户区”住户提供保障计算，这部份群体大约占城镇家庭总数的1.5%。

　　第二，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户(其收入在平均收入50%以下)没有房产的家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部份群体大约占城镇家庭总数的1%。

　　第三，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户(其收入在平均收入50%以下)的新增家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部份群体大约每年增加20万户。

　　第四，占城镇家庭11%比重的农民工家庭平均住房条件最差，半数无力租赁正式市场价住房，大部分不能进入正式的住房市场，三分之二的农民工在进城务工5年内因为各种原因离开城镇。本报告认为5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，可以考虑进入城镇住房保障范围。初步估计，2005年这部份可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的1.5%左右。

　　第五，在未来城镇化过程中，每年都会有一定数量的农民工进入城镇。按五年后三分之一的农民工留在城镇、65%比例租房居住、其中50%低收入家庭进入城镇住房保障体系估算，每年需要进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量约为15万户。

　　第六，“城漂”人口的住房支付能力相对较高，但其低收入家庭租赁市场住房的支付能力不足。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1%。每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约为5万户。