财政桎梏 住房保障体系垂直管理猜想

　　住房保障体系正在受到两会代表委员的空前关注。尽管国务院总理温家宝在他的政府工作报告中，用了将近3分钟的时间专门阐述本届政府在住房保障领域的任务与目标，但现实中的住房保障体系依然步履蹒跚。

　　于是，垂直化管理被当做一剂有用的"药方"。在记者获得的多份已经提交及正在撰写的政协提案中，建立"中央住房保障体系委员会"、"住房保障局"的内容被频繁提及。然而，一切并非增设一个行政机关那么简单--在中国现行财政体制下，住房保障体系的垂直化管理，还仅仅是个猜想。

　　垂直管理成提案焦点

　　既有行政权力不能解决问题，就通过更高的行政权力来解决--住房保障体系垂直化管理的"药方"大抵遵循的是这样的思维方式。"尽管这不是一个最优选择，但至少是次优选择。"来自民盟的政协委员郭松海对记者说。

　　在他正在撰写的一份提案中，在中央设立"住房保障体系委员会"，并在地方设立垂直管理的分支机构是推进我国住房保障体系建设的主要内容。在他看来，由于住房保障体系不能产生经济效益，在缺乏强有力监管的情况下，很难切实推进保障性住房的建设，而垂直化管理则是一种最为有效的监管手段。

　　此前，在一份由民革中央提出的提案中，也建议"适时增设住房保障局"，负责全国住房保障体系建设的资金管理、规划制定和监督落实工作。面对两年

宏观调控仍未控制住大型城市

房价涨幅、居民安居矛盾日益凸现的情况，住房保障体系应发挥而未发挥的作用开始为政协委员关注。

　　建设部一项调查的统计数据显示，按2005年的发展水平，全国应用于廉租住房建设的资金约有200亿元，但实际使用的资金仅为40亿元。九三学社的一份提案甚至直接指出，"有的地方政府60%以上的财政收入都来自土地转让，但廉租房、经济适用住房供应普遍不足，中低收入群体被迫购买价格高昂的

商品房，从而在另一个层面也推高了房价。"

　　"保障性住房的建设实际上牵涉到土地、建设、财政、规划、银行等多个部门，"郭松海强调，所以，在他撰写的提案中，各相关部门应派一名"二把手"参加"中央住房保障体系委员会"："这样行政权力的配置是最为有效的，执行也可以提高效率，解决部门间在住房保障体系建设上的推诿问题。" 郭松海对记者说。

　　他同时还向记者强调，进行住房保障体系垂直化管理的前提是制定相关住房保障体系的法律，以法律的形式将这一管理体制以及地方政府在住房保障方面的义务与责任确定下来，垂直化管理才能真正发挥作用。

　　财政桎梏

　　"通过有关渠道，我们已经看到了政协委员的这些提案。"建设部政策研究中心副主任王珏林告诉记者，对于住房保障尽快立法的提案，他感觉十分必要。不过，对于住房保障体系的垂直化管理，王珏林还是持保留态度。

　　他认为，没有必要设立专门的机构，因为在目前的体制下，实际上从中央到地方都有专门的机构设置，而现在的核心问题在于，如何使现有机构足够高效地运转起来，并发挥作用。"

　　然而，这并非是问题的全部。对于住房保障垂直化管理问题，记者也曾向浙江省建设厅的相关人士询问，得到的依旧是"保留意见"。究其原因，则缘自于现有财政体制的问题，"如果说要把住房保障体系管理得像土地那样垂直化，先要改财政体制。"这位人士告诉记者。

　　记者了解到，目前所有住房保障体系建设的资金投入均由地方财政负担。上述浙江省建设人士向记者透露，除直辖市之外，保障性住房的资金投入主要集中在地市级财政，其具体做法是从上一财政年度的收入中，提取相应比例的资金，作为下一年度保障性住房的投资，在这个过程中，中央财政并不介入，省级财政也很少介入。

　　这并非浙江一省的体制，记者同时也向安徽、山东、辽宁等省的建设厅了解了相关情况，均与浙江相同，"全国目前都是这个体制，新规定的从土地净收益中提取资金，也是从当地的土地净收益中提取。"山东省建设厅的一位官员告诉记者。

　　"如果在财政体制上也能垂直起来，那我觉得住房保障体系的垂直管理是可行的。"前述浙江省建设厅相关人士向记者表示，"行政权的基础是财权，由地方财政出资却由中央政府垂直管理，是不现实的，即便建立起来也没有实际意义，因为建多少保障性住房，投资多少，还是地方政府自己说了算。"他说。

　　相关一

　　建设部官员回应

　　对于垂直管理的这些建议，建设部副部长仇保兴告诉记者，他个人并不支持，因为这种垂直管理的体制可能造成更大的信息不对称，从而增加了中央决策不准确的危险系数。但是，对于中央财政适时适度地对住房保障体系进行投入，他持支持态度。不过，仇保兴设想的是中央财政的激励机制，而非委员提出的"住房保障基金"。

　　仇保兴认为，这种激励机制主要应该是中央财政的转移支付。他表示，去年中央政府虽然明确要求了土地出让金的5%用于廉租房建设资金，但一些中小城市，由于土地出让金收入总量较低，甚至根本没有，廉租房建设资金的困难并没有得到解决，对于这样的城市，中央财政就应该予以适度的转移支付。

　　仇保兴透露，目前建设部正在积极向国务院建议该项制度。

　　相关二

　　政协委员提议建立住房保障基金

　　"财政体制上的问题可以有方案解决。"政协委员姚万远说，他正在酝酿一份专门针对住房保障体系财政体制问题的提案。

　　他提出的方式是建立"住房保障基金"，该基金的启动资金可由中央财政先行支付一部分，而后由地方政府从历年的土地净收益中，提取相应的比例，扩充"住房保障基金"的总量，当资金总量达到足够程度时，比照社保基金的方式进行投资运营，实现升值。

　　此后，垂直化管理的机构可以按照从中央到地方，逐级分解的保障性住房建设规划指标，从这一基金中直接支取建设所需资金，从而打破目前在财政体制方面对垂直化管理的桎梏与阻碍。

　　现在，他和几位政协委员正在就具体运营的技术性问题与财政系统沟通，以考察这种运营模式的可行性。

　　在此之前，民革中央的几位委员在联合提案中曾更为宏观地提出，住房保障体系开支应列入中央、省级财政预算，以确保保障性住房建设资金的投入。

　　相关三

　　北京成立住房保障办公室

　　记者从有关渠道了解到，北京市已经正式成立住房保障办公室，具体负责保障性住房的开发、管理工作，不过，这并非两会委员建议的住房保障体系垂直管理的制度调整，因为该住房保障办公室仍隶属北京建委管理，而其早在今年2月，两会正式召开之前就已经成立。

　　该办公室主要工作是对限价房、经济适用房和廉租房的开发建设管理以及相关政策的制定等，设有租售处、协调处、政策处等几个部门。北京住房保障办公室已经开始开展工作。

　　□ 李乐中国经营报